万翔

虽然近年来全球民航安全事故数量呈下降趋势，但建立完善的应急救援体系仍是民航安全工作的重要方面。笔者建议，在省级行政区内建立机场一体化应急联动机制，营造高效顺畅的“互援互救”良好氛围，畅通救援通道，实现应急设施设备、人才等资源共享。

近年来，国家对应急管理工作越来越重视。《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》（交通运输部2016年第45号令）的发布为机场做好应急管理工作指明了方向，完善了相关制度条款。2017年，民航局审议通过《关于提升应急处置能力工作方案》，并明确要实现“到2020年，构建与行业特点相适应的民航突发事件应急管理体系，进一步健全应急工作规章制度，理顺应急工作管理体制，强化应对突发事件工作机制，完善应急预案体系，全面提高民航应对各类突发事件能力”的改革目标。

安全是民航的生命线。从安全哲学的角度看，安全是相对的，危险是绝对的。当事故或灾害不可避免时，有效的应急救援行动是唯一可以抵御事故或灾害蔓延并减轻危害后果的有力措施。尽管世界安全专家普遍认为，航空运输比公路运输至少安全20倍，但是航空灾害的难预测性、突发性可能造成极大的人员和财产损失，给人们带来的精神打击和社会影响可能超过其他交通事故。虽然近年来全球民航安全事故数量呈下降趋势，但建立完善的应急救援体系仍是民航安全工作的重要方面。笔者结合工作实践，就如何做好民用运输机场应急救援体系建设谈谈自己的看法。

民用运输机场

应急救援体系建设现状

建立一套完善的应急救援体系，可以使应急救援工作规范化，提高应急反应能力和救援工作整体水平。但是，目前我国民用运输机场应急救援体系建设还面临一些问题和挑战。

行业主管部门与地方政府在应急处置标准方面存在一定差异。《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》规定，机场应急救援工作应当接受机场所在地人民政府的领导，中国民用航空地区管理局负责本辖区内机场应急救援管理工作的日常监督检查。根据某地方政府发布的《突发事件分类标准》要求，发生较大及以上级别突发事件，须20分钟内向省应急管理部门电话报告，40分钟内初报文字信息。然而，行业主管部门针对紧急事件要求，文字信息填报的时限是12个小时。在文字报告时限上，地方政府要求明显比行业主管部门更高，导致随着时间的推移，机场报告给地方政府和行业主管部门的信息存在一定偏差或不对称，不利于上层决策。如何在突发事件发生后，尽可能统一机场、地方政府、行业主管部门之间的信息，是亟待解决的问题。同时，哪些信息是以机场或机场所在地地方政府为主体进行报送，目前并不清晰，导致机场在开展应急处置工作时较为被动。

省级辖区内各机场缺乏更有效率的应急联动机制。一是应急联动机制有待完善。当前诸多省级行政区内的机场群尚未形成有效的应急联动机制，同一省份干线机场与支线机场、支线机场与支线机场之间尚未形成紧密的应急联动机制，存在应急管理各自为政、互不干涉的状况。在应急设备的投入和配置上，经济条件较好的支线机场应急设备配置较为完善，而其他支线机场尚未配置或配置较差，存在不平衡的现象；省内相邻几个支线机场难以实现资源共享，配置同样的应急设备，在一定程度上造成资源浪费。二是多数支线机场难以负担应急设备费用。对于北京、上海、广州等一线城市的机场，花费几百万元、数千万元配置残损航空器吊装设备、平板拖车、牵引挂具等应急设备并不是难事，但国内近80%的机场为支线机场，且多数依靠补贴发展，加上支线机场航班量、旅客吞吐量基数较小，发生航空器突发事件的概率相对小，是否有必要花费“巨资”投入到应急设备上，值得进一步商榷和探讨。

民航企事业单位缺乏专业应急人员。应急救援培训最直接的目的是提升应急救援的实战能力。一些机场虽然制订了相应的应急预案，并对相关人员进行了培训，但培训效果不尽理想。主要原因是培训讲师均为机场内各部门的业务人员且为兼职教员，并非应急救援专职人员，培训内容多侧重于讲师的专业特长，缺少实战经验，培训多停留在理论层面，导致培训内容的系统性、实操性不强，难以适应不断变化的应急救援情况。

对完善民用运输机场

应急救援体系的思考

由于民用运输机场应急救援体系建设在民航安全管理体系中起步较晚，笔者建议从以下几个方面完善民用运输机场应急救援体系。

积极主动融入地方应急救援体系。一是完善集中决策机制，在强化机场统筹调度职能、提升应急管理和应对突发事件的综合协调能力的同时，提升与地方政府的协同作战能力，实现与地方政府、社会救援力量、行业主管部门快速应急联动，厘清与地方政府、行业主管部门的关系，细化职责分工，确保各项应对措施落到实处。二是建立完善信息共享、定期会商和协调联动机制，积极对接与机场应急救援紧密相关的地方政府相关部门、专家等，健全完善专家数据库，充分发挥各类专家的专业咨询和智力支持作用。三是优化信息报告工作机制，增强突发事件信息报送的时效性、准确性，加强首报、继报和终报的全过程报送工作，完善与地方政府、行业主管部门的信息通报和发布机制，强化舆情管控，拓展信息报送渠道，规范完善报送网络。

统筹建立省级辖区内机场应急联动机制。如何统筹民用运输机场应急救援体系建设，首先要从认识我国民用运输机场发展所呈现的区域化和一体化趋势着手。2010年发布的《全国民用机场布局规划》将全国机场划分为北方、华东、中南、西南和西北五大区域机场群。其中，以中枢航空网络为依托的单中心对外辐射型布局模式（即“轮辐式”机场群布局）较为普遍。该模式适合地面交通相对不发达但中心机场航空地理位置较为优越的地区，多为我国西部边远地区所推崇。笔者建议，在省级行政区内建立机场一体化应急联动机制，营造高效顺畅的“互援互救”良好氛围，畅通救援通道，实现应急设施设备、人才等资源共享。以贵州省为例，贵阳机场地处贵州中心位置，与周边兴义、铜仁、黎平等10个支线机场形成天然的“1+10”轮辐式布局，按照行车速度平均80公里/小时计算，距离最近的安顺机场125公里车程约1.5小时，距离最远的兴义机场325公里车程约4小时，形成了以贵阳机场为中心的“4小时救援圈”。国内其他省份，如内蒙古、新疆、吉林、山东等的省会城市机场距离支线机场多数为5小时-6小时车程，因此，各省机场集团可充分依托地方政府、民航地区管理局大数据平台形成应急数据库，实现各机场应急数据信息共享互通。

强化民航应急人才体系建设。习近平总书记在会见四川航空“中国民航英雄机组”全体成员时强调，学习英雄事迹，弘扬英雄精神，就是要把非凡英雄精神体现在平凡工作岗位上，体现在对人民生命安全高度负责的责任意识上。这充分说明人才是核心，所有的应急预案、程序、演练、培训、处置都是靠人来落实的。机场应组织好内部应急专业人员的选拔和培养，在应急指挥、消防作战、危化品处置、航空器搬移、道面维修、现场管控、医疗处置、涉外翻译等模块建立专家人才库，强化应急专家人才的权威地位。

加强应急保障体系建设，提升应急准备能力。一是加强应急物资储备统筹和综合管理。建议行业主管部门牵头统筹建立机场应急物资储存中心，对机场各部门主要应急物资进行集中存放，统一管理维护。因航空器搬移应急设备费用高，国内大多数支线机场都不可能配齐完整的搬移设备。对此，具有密集型机场群的省份要强化应急物资储备统筹，形成省会机场、各支线机场、地方政府、社会救援力量四级物资储备网络，促进应急物资跨地区、跨行业的资源整合和快速调用。各机场可先行在本区域进行应急物资的排查摸底，与本地大型吊装设备公司、专业抢险救援公司、货车运输公司、民间救援队伍签订合作协议，实现“就地取材”。二是提高应急运输保障能力，健全调运和征用补偿机制。加强航空应急物流体系建设，通过委托代建、能力共建、购买服务等方式，支持通用应急航空企业在各机场保障运行。在机场建设或扩建工作中，预先考虑为地方政府专业救援队伍预留接口，如为省公安厅航空救援大队、各大医院直升机转运业务在机场预留接口等。

加强风险防控体系建设，提升监测预警能力。“万丈高楼，始于基石”。应急救援体系的基石主要由应急预案手册及应急技术支持构成。应急预案手册是应急救援的行动指南，也是应急管理的依据，要具备科学性、合理性、有效性及适用性。建议完善机场应急预案体系，形成综合应急预案、专项应急预案、现场处置手册三级预案，进一步增强预案的针对性和可操作性；健全预案演练制度，加强应急演练的评估和考核工作，有针对性地开展演练，强化跨部门演练，探索推行“双盲”演练，提升实战能力；制定风险隐患分类、分级标准，建立完善航空器救援和非航空器救援等重大风险隐患数据库，实现隐患的识别、评估、监控、预警、处置等全过程动态管理；加强机场重点防护目标如塔台、动力能源设备、油库的防护工作，形成基于地理信息的风险“一张图”，并对重大风险源进行实时监控；健全隐患排查整改工作机制，完善防灾减灾应急措施。

（作者单位：贵州贵阳龙洞堡国际机场股份有限公司）